首部地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)專(zhuān)家解讀

　　原標(biāo)題：食品安全最嚴(yán)問(wèn)責(zé)如何落到實(shí)處

　　● 《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》是首次對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制作出的全面系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì),黨政同責(zé)、黨政聯(lián)動(dòng)、協(xié)同治理得到充分體現(xiàn)。

　　● 目前,食品安全的屬地管理責(zé)任還存在一些有待提高和改善的空間。《規(guī)定》的出臺(tái),最重要的作用就是讓領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)刻都有箭在弦上的緊迫感,將“食品安全就是民生工程”注入他們的觀(guān)念和意識(shí)里。要求各級(jí)黨委政府把食品安全監(jiān)管作為民生工程、民心工程和政治任務(wù)來(lái)抓。

　　● 《規(guī)定》特別提出,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在落實(shí)食品安全工作責(zé)任中,有“對(duì)隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)食品安全事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的”“違規(guī)插手、干預(yù)食品安全事故依法處理和食品安全違法犯罪案件處理的”等情形的,應(yīng)當(dāng)追責(zé)問(wèn)責(zé)。

　　□ 法制網(wǎng)記者 趙麗

　　□ 法制網(wǎng)實(shí)習(xí)生 董佳瑩

　　近日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》),對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全職責(zé)、考核監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等作出明確規(guī)定。

　　2月25日,市場(chǎng)監(jiān)管總局有關(guān)負(fù)責(zé)人就相關(guān)問(wèn)題回答記者提問(wèn)時(shí)稱(chēng),《規(guī)定》是第一部關(guān)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任的黨內(nèi)法規(guī),對(duì)于推動(dòng)形成“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé),權(quán)責(zé)一致、齊抓共管,失職追責(zé)、盡職免責(zé)”食品安全工作格局,提高食品安全現(xiàn)代化治理能力和水平,將發(fā)揮重大而積極的作用。

　　中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海認(rèn)為,《規(guī)定》是首次對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制作出的全面系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì),黨政同責(zé)、黨政聯(lián)動(dòng)、協(xié)同治理得到充分體現(xiàn),突出了地方黨委在守護(hù)食品安全一方凈土方面的重大責(zé)任,在落實(shí)食品安全責(zé)任制方面,實(shí)現(xiàn)地方黨委、地方政府在工作機(jī)制上的有機(jī)銜接和無(wú)縫對(duì)接,并且提出運(yùn)用考核監(jiān)督指揮棒,為確保食品安全提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

　　步步深入齊抓共管

　　嚴(yán)格實(shí)施責(zé)任追究

　　2018年7月17日早上,北京國(guó)二招賓館,車(chē)輛和人群源源不斷。2018年全國(guó)食品安全宣傳周啟動(dòng)儀式在這里舉行。

　　讓每一名參會(huì)者印象深刻的是,會(huì)場(chǎng)深藍(lán)色背景板上“尚德守法 食品安全讓生活更美好”這幾個(gè)大字。這一天,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、公安部相關(guān)負(fù)責(zé)人發(fā)布的2018年上半年食品安全數(shù)據(jù),讓每一名參會(huì)者記憶猶新。

　　2018年上半年,農(nóng)產(chǎn)品總體合格率達(dá)97.1%;2018年上半年,未準(zhǔn)入境的不合格食品達(dá)2.3萬(wàn)噸,價(jià)值481.2萬(wàn)美元;2017年至2018年7月,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在各地共查處違法違規(guī)案件2.9萬(wàn)余件,貨值15億元,抓獲犯罪嫌疑人8200多名;2018年上半年,各地公安機(jī)關(guān)破獲食品安全案件6500多起,抓獲犯罪嫌疑人1.1萬(wàn)余名。

　　中國(guó)工程院院士陳君石在會(huì)上說(shuō):“十年來(lái),我國(guó)食品安全取得重大進(jìn)步是有充分依據(jù)和數(shù)據(jù)的。”不過(guò),這樣的成績(jī)來(lái)之不易。

　　“千斤重?fù)?dān),壓力陡增。”這是2016年1月30日,山東省蒼山縣農(nóng)安辦的一位負(fù)責(zé)人婉拒本報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)用的八個(gè)字。用這位負(fù)責(zé)人的話(huà)來(lái)說(shuō),“管著‘山東南菜園’,要保證蔬菜安全,‘千斤’壓力并不夸張”。

　　他的“陡增”來(lái)源于2016年中央一號(hào)文件中“強(qiáng)化食品安全責(zé)任制,把保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全作為衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)的重要考核指標(biāo)”。

　　彼時(shí),輿論普遍認(rèn)為,此舉或意味著“舌尖上的安全”將與領(lǐng)導(dǎo)干部的“官帽”緊密聯(lián)系在一起。

　　南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳當(dāng)時(shí)在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)分析稱(chēng),2016年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)食品安全責(zé)任制,是因?yàn)槭称钒踩c農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展有密切聯(lián)系。食品安全責(zé)任制包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任、相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任、各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。下一步,從中央到地方應(yīng)全面抓好安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理、防范、監(jiān)督、檢查、獎(jiǎng)懲措施的落實(shí)。

　　事實(shí)上,黨的十八大以來(lái),國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列食品安全工作的重大決策部署。

　　早在2013年12月,習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出,要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé),也就是“四個(gè)最嚴(yán)”,來(lái)確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

　　2014年5月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《2014年食品安全重點(diǎn)工作安排》,各地要將食品安全納入地方政府年度綜合目標(biāo)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核、社會(huì)管理綜合治理考核內(nèi)容,進(jìn)一步落實(shí)食品安全屬地管理責(zé)任。

　　2015年5月,習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出,各級(jí)黨委和政府要切實(shí)承擔(dān)起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責(zé)任,明確并嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制。同時(shí),把食品安全工作納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核內(nèi)容。

　　2016年12月,習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào),各級(jí)黨委和政府要把食品安全工作作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)來(lái)抓。

　　宋華琳分析稱(chēng),各方尤為關(guān)注各級(jí)地方政府在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮的作用,主要原因有兩方面,首先是中央制定監(jiān)管政策,實(shí)際落地的具體監(jiān)管行為是由地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備完成;其次,對(duì)于很多實(shí)際問(wèn)題,地方政府更接近監(jiān)管實(shí)踐,更了解地方民眾的切實(shí)關(guān)切,也可以更好地因地制宜,有的放矢地進(jìn)行監(jiān)管。

　　“2013年至今,食品安全各個(gè)方面提出的齊抓共管,正在一步步深入往前走,從開(kāi)始的四個(gè)‘最嚴(yán)’,到加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),再到認(rèn)真實(shí)施責(zé)任追究制。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授朱毅在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。

　　強(qiáng)化屬地管理責(zé)任

　　黨政同管同抓同責(zé)

　　記者注意到,《規(guī)定》對(duì)地方黨委主要負(fù)責(zé)人、政府主要負(fù)責(zé)人、黨委常委會(huì)其他委員、政府分管負(fù)責(zé)人、政府班子其他成員等5個(gè)方面的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全職責(zé)作出明確的劃分:地方各級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人“應(yīng)當(dāng)全面加強(qiáng)黨對(duì)本地區(qū)食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)”;地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)”;地方各級(jí)政府分管食品安全工作負(fù)責(zé)人“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)食品安全監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo),具體負(fù)責(zé)組織本地區(qū)食品安全監(jiān)管工作”;地方各級(jí)黨委常委會(huì)其他委員和政府領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員“應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工,加強(qiáng)對(duì)分管行業(yè)或者領(lǐng)域內(nèi)食品安全相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)”。

　　同時(shí),《規(guī)定》明確了地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)食品安全工作負(fù)總責(zé),主要負(fù)責(zé)人是本地區(qū)食品安全工作第一責(zé)任人。

　　宋華琳對(duì)記者說(shuō),此次《規(guī)定》的一大特點(diǎn)就是強(qiáng)化了食品安全屬地管理責(zé)任。作為一部黨內(nèi)法規(guī),《規(guī)定》的目的在于提高食品安全現(xiàn)代化治理能力,“為食品安全工作提供了新的制度保障,將更加有力地督促地方落實(shí)食品安全屬地管理責(zé)任,對(duì)于提高食品安全現(xiàn)代化治理能力和水平,將產(chǎn)生積極作用”。

　　“很多食品問(wèn)題,不僅僅是監(jiān)管部門(mén)的問(wèn)題,還涉及宣傳政法甚至文化衛(wèi)生環(huán)境的問(wèn)題。同時(shí)食品問(wèn)題還涉及監(jiān)管部門(mén)人事編制和經(jīng)費(fèi)保障,需要地方政府負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。光靠監(jiān)管部門(mén)是完不成的,地方黨政干部可以更好地將地方資源利用起來(lái),為食品監(jiān)管提供長(zhǎng)效機(jī)制。”宋華琳說(shuō)。

　　中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田也認(rèn)為,《規(guī)定》的一個(gè)大進(jìn)展在于地方政府負(fù)首席責(zé)任,“前幾年,食品安全出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題。在整個(gè)管理層階段,食品安全體制屬于多頭監(jiān)管,農(nóng)業(yè)部門(mén)、工商部門(mén)、食藥部門(mén)和質(zhì)檢部門(mén)都在進(jìn)行所謂的監(jiān)管。未來(lái),落實(shí)地方政府責(zé)任,不僅要單純落實(shí)監(jiān)管責(zé)任,還包括機(jī)構(gòu)調(diào)整、監(jiān)管能力建設(shè)等方面的落實(shí)”。

　　在朱毅看來(lái),“黨政同責(zé)、齊抓共管”能夠更快地推進(jìn)食品安全法治方面的建設(shè)和道德水平方面的提升,能夠通過(guò)黨政同責(zé)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化,并且能有明顯提升。

　　“只有讓‘黨政同責(zé)、齊抓共管’變成新常態(tài),才能解決一些以前可能存在疏漏的部分,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)黨的擔(dān)當(dāng)意識(shí),能夠確保監(jiān)管盲區(qū)被全覆蓋,提高領(lǐng)導(dǎo)層的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí),督促他們防患于未然。”朱毅對(duì)記者說(shuō),不能等到問(wèn)題暴露出來(lái)再解決,而要在還沒(méi)有發(fā)生之前做好防范,將防范變成常態(tài)化,而且要把防范意識(shí)內(nèi)化為領(lǐng)導(dǎo)干部的一種素質(zhì),對(duì)食品安全問(wèn)題如履薄冰,要有敬畏之心,有憂(yōu)患意識(shí)。

　　在朱毅看來(lái),目前,食品安全的屬地管理責(zé)任還存在一些可以提高和改善的空間,“《規(guī)定》的出臺(tái),最重要的作用就是讓領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)刻都有箭在弦上的緊迫感,將‘食品安全就是民生工程’注入他們的觀(guān)念和意識(shí)里”。

　　朱毅認(rèn)為,要想達(dá)成這樣的監(jiān)管局面,更需要各級(jí)黨委政府把食品安全監(jiān)管作為民生工程、民心工程和政治任務(wù)來(lái)抓。在整個(gè)過(guò)程當(dāng)中,需要政府的引領(lǐng),而且黨政不能分管,因?yàn)橐坏h政分管,就容易出現(xiàn)一些不合理現(xiàn)象,“現(xiàn)在,我們實(shí)行黨政同管同抓同責(zé),在保障食品安全方面的效果還是很明顯的”。

　　三種督促落實(shí)手段

　　三管齊下防患未然

　　2019年1月24日,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局舉行全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)食品安全監(jiān)管工作電視電話(huà)會(huì)議,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局副局長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室副主任孫梅君在會(huì)上稱(chēng),我國(guó)食品安全監(jiān)管工作起步晚,專(zhuān)業(yè)人員不足,技術(shù)裝備手段落后,風(fēng)險(xiǎn)防控能力總體比較薄弱,這些問(wèn)題影響到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

　　正因如此,近年來(lái),檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持重拳出擊,不斷加大懲治危害食品安全犯罪力度,辦理眾多危害食品安全案件及其背后瀆職犯罪。

　　2018年10月,最高人民檢察院通報(bào)11起檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)食品安全司法保護(hù)典型案例。在加大懲治危害食品安全犯罪力度的同時(shí),檢察機(jī)關(guān)還注重嚴(yán)查食品安全領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。在11起典型案例中,最高檢選擇了6起瀆職犯罪案件,多名動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)人被判刑。

　　“食品安全依賴(lài)一種企業(yè)守則,有些食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者見(jiàn)利忘義。國(guó)家規(guī)定了一些監(jiān)管和要求,包括食品安全法,號(hào)稱(chēng)史上最嚴(yán)食品安全法,但是企業(yè)并沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)跟進(jìn)。”宋華琳分析說(shuō),關(guān)鍵在于規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為,讓其守法經(jīng)營(yíng),強(qiáng)化自律,完善食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的內(nèi)部管理。

　　孫梅君還提出,食品安全監(jiān)管工作要堅(jiān)持嚴(yán)字當(dāng)頭、重典治亂,通過(guò)巨額處罰、數(shù)罪并罰、聯(lián)合懲戒,加大處罰力度,提高違法成本。

　　那么,究竟應(yīng)該如何將“最嚴(yán)問(wèn)責(zé)”落到實(shí)處?

　　有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,問(wèn)責(zé)不能有盲區(qū),既要處理亂作為,也要處理不作為。現(xiàn)在有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部抱著“只要不出事,永遠(yuǎn)不做事;不求過(guò)得硬,但求過(guò)得去”的心態(tài),在職不做事,有責(zé)不擔(dān)當(dāng)。這種心態(tài)表面上是慵懶散,實(shí)際上是背離了為人民服務(wù)的宗旨。

　　2月25日,市場(chǎng)監(jiān)管總局有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者關(guān)于“《規(guī)定》如何督促地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)食品安全工作職責(zé)”的問(wèn)題時(shí)稱(chēng),《規(guī)定》明確了三大督促落實(shí)的手段:

　　一是跟蹤督辦,明確地方各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)對(duì)落實(shí)食品安全重大部署、重點(diǎn)工作情況進(jìn)行跟蹤督辦;

　　二是履職檢查,明確地方各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)結(jié)合巡視巡察工作安排,對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行食品安全工作職責(zé)情況進(jìn)行檢查;

　　三是評(píng)議考核,明確地方各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮評(píng)議考核“指揮棒”作用,推動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)食品安全工作責(zé)任。

　　“《規(guī)定》著重強(qiáng)化了結(jié)果運(yùn)用,明確跟蹤督辦、履職檢查、評(píng)議考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核、獎(jiǎng)懲和使用、調(diào)整的重要參考。”這位負(fù)責(zé)人回答道。

　　針對(duì)《規(guī)定》中提出的三個(gè)實(shí)施落實(shí)的手段,朱毅認(rèn)為是三管齊下,“這三駕馬車(chē)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核獎(jiǎng)懲聯(lián)系在一起,是具體的可行性方案。通過(guò)這種捆綁,把安全的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)內(nèi)化成黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的一種意識(shí)和信念,防患于未然,消除重大食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患,避免最終釀成食品安全事故”。

　　不過(guò),朱毅也坦言,未來(lái)在落實(shí)過(guò)程中“最怕的就是地方保護(hù)主義”。

　　宋華琳也認(rèn)為:“最后是否能落實(shí)到位,是否能付諸實(shí)施才是關(guān)鍵。地方政府不能只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展,卻在一定程度上忽略了相關(guān)食品安全的監(jiān)管。”

　　值得注意的是,《規(guī)定》還特別提出,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在落實(shí)食品安全工作責(zé)任中,有“對(duì)隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)食品安全事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的”“違規(guī)插手、干預(yù)食品安全事故依法處理和食品安全違法犯罪案件處理的”等情形,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

　　在鄭風(fēng)田看來(lái),對(duì)于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé),過(guò)去的主要形式是進(jìn)行約談,“以前發(fā)生重大食品安全事件時(shí),國(guó)家食藥局以及相關(guān)監(jiān)管部門(mén)、地方政府部門(mén)都處理了一批領(lǐng)導(dǎo)干部,但這次以文件的形式出臺(tái),意味著將全面嚴(yán)格實(shí)施相關(guān)追責(zé)問(wèn)責(zé)”。

　　“地方政府必須要根據(jù)《規(guī)則》,建設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管能力,其中包括建立一套食品安全監(jiān)管的溯源制度,最后要查清責(zé)任。另外,整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程都要包括各種各樣的記錄,以便未來(lái)解決認(rèn)定責(zé)任的問(wèn)題等。”鄭風(fēng)田說(shuō),《規(guī)定》怎么去落實(shí)才是關(guān)鍵,“一般情況下,都是先出臺(tái)文件,執(zhí)行幾年后,將其變成相對(duì)應(yīng)的法律。幾年后,有些文件中反映出來(lái)的問(wèn)題解決了,就不要文件了。但也有這樣的情況,文件出臺(tái)后,問(wèn)題雖然經(jīng)過(guò)處理但反而變得越來(lái)越多,最后要依靠出臺(tái)相關(guān)法律來(lái)解決”。

　　鄭風(fēng)田認(rèn)為,《規(guī)定》的出臺(tái),推動(dòng)了地方政府對(duì)食品安全的監(jiān)管,未來(lái)還要進(jìn)行各種各樣的能力建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè),最終建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

　　“所以,要從制度設(shè)計(jì)的層面來(lái)保障黨政同責(zé)、齊抓共管,以期能夠切實(shí)落實(shí)。這次《規(guī)定》從制度層面和法規(guī)層面,給黨政干部關(guān)于食品安全問(wèn)題提供了具體的考核監(jiān)督揮方案。”朱毅說(shuō)。