“《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》已于9月27日經(jīng)陜西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議修訂通過,現(xiàn)將修訂后的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》公布,自12月1日起施行。”9月27日,陜西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會在官網(wǎng)發(fā)布了第十八號公告。

　　據(jù)了解,2008年3月1日正式實施的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》(以下簡稱《條例》),是我國首部為一條山脈所進行的地方綜合立法保護的省級地方性法規(guī),在保護秦嶺生態(tài)安全、維保護秦嶺生物多樣性、維護秦嶺涵養(yǎng)水源、保持水土等功能方面發(fā)揮了積極作用。2017年1月5日,該條例經(jīng)陜西省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議修訂通過,自2017年3月1日起施行。這次是陜西省第二次修訂該條例,備受社會各界關(guān)注。

《條例》修訂突出“嚴”和“細”

　　“修訂《條例》是我省深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護重要指示批示的具體行動,《條例》修訂堅持生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展導(dǎo)向,充分保護秦嶺生態(tài)環(huán)境,促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧共生。”9月25日下午,陜西省人大法制委員會主任委員何少林在接受采訪時表示,此次修訂《條例》突出了“嚴”和“細”。“嚴”,就是保護的范圍和保護的各項規(guī)定更加嚴格;“細”,就是對各類生態(tài)的保護和開發(fā)建設(shè)活動的規(guī)范更加細化,更有利于《條例》的落地落實。

　　陜西省人大常委會法工委法規(guī)三處處長田文平向《法制日報》記者介紹:“陜西省委書記、省人大常委會主任胡和平高度重視《條例》修訂工作,先后主持召開四次專題會、一次審讀會,專題研究修改《條例》,逐條逐句逐字進行審讀討論,聽取涉秦嶺6個設(shè)區(qū)的市政府主要負責(zé)人、省級有關(guān)部門負責(zé)人和有關(guān)法律、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娊ㄗh,為《條例》的順利出臺把好政治關(guān)、政策關(guān)、法律關(guān),發(fā)揮了定方向、謀全大局、打基礎(chǔ)、利長遠的作用。”

　　按照專題會議要求,陜西省政府組織有關(guān)部門做了大量深入細致調(diào)查和專業(yè)測繪工作,提供了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖冊,摸清了秦嶺范圍內(nèi)3個保護區(qū)現(xiàn)有城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、人口、土地、項目等底數(shù)和647個各類保護單元分布等情況,為科學(xué)合理劃分規(guī)范各保護區(qū)范圍及管理,做好條例修訂工作提供了重要依據(jù)。

　　“整個《條例》修訂過程充分展體現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)民主依法立法工作新格局。”田文平表示,《條例》修訂參與范圍之廣,研究層次之高,征求意見之多,底數(shù)資料之細,前所未有。

“海拔+區(qū)塊+生態(tài)廊道”保護特色

　　“之前人們只是籠統(tǒng)地說‘這里就是秦嶺’,但具體包括哪些區(qū)域,并不清楚。《條例》的亮點之一便是明確了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護范圍和重要區(qū)域。”田文平說。

　　《條例》第二條明確秦嶺生態(tài)環(huán)境保護范圍,是指本省行政區(qū)域內(nèi)秦嶺山體東西以省界為界、南北以秦嶺山體坡底為界的區(qū)域,包括商洛市全部行政區(qū)域以及西安市、寶雞市、渭南市、漢中市、安康市的部分行政區(qū)域。

　　經(jīng)組織地理學(xué)、地貌學(xué)等方面專家論證,確定秦嶺山系主梁是指秦嶺山脈西起陜甘界,經(jīng)玉皇山、鰲山、太白山、終南山、草鏈嶺、華山一線,東至陜豫界,渭河流域與嘉陵江、漢江、南洛河流域的分水嶺。同時明確了秦嶺主要支脈,是指連接秦嶺山系主梁且海拔在1500米以上具有重要生態(tài)功能需要重點予以保護的支脈;主梁兩側(cè)各1000米、主要支脈兩側(cè)各500米以內(nèi)的區(qū)域,按照投影范圍計算。并明確了14條主要支脈名錄,如黑泥支脈、四方臺支脈、首陽山支脈等。

　　此外,為了突出保護優(yōu)先原則,《條例》將原條例“禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和適度開發(fā)區(qū)”名稱對應(yīng)修改為“核心保護區(qū)、重點保護區(qū)和一般保護區(qū)”;同時對各保護區(qū)的范圍重新作了劃分,擴大了核心保護區(qū)、重點保護區(qū)的范圍。

　　經(jīng)初步測算,核心保護區(qū)面積為0.81萬平方公里,占秦嶺區(qū)域面積約14%,與2017年條例規(guī)定的“禁止開發(fā)區(qū)”面積占比0.77%相比,提高了近20倍;重點保護區(qū)面積為1.76萬平方公里,占秦嶺區(qū)域面積約30%;一般保護區(qū)面積為3.25萬平方公里,占秦嶺區(qū)域面積約56%。

　　《條例》第十八條規(guī)定,除本條例另有規(guī)定外,核心保護區(qū)不得進行與生態(tài)保護、科學(xué)研究無關(guān)的活動;重點保護區(qū)不得進行與其保護功能不相符的開發(fā)建設(shè)活動。一般保護區(qū)生產(chǎn)、生活和建設(shè)活動,應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行法律、法規(guī)和本條例的規(guī)定。

　　“將禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和適度開發(fā)區(qū),改為核心保護區(qū)、重點保護區(qū)、一般保護區(qū),并將秦嶺主梁全部納入核心保護區(qū)范圍也是《條例》的一大亮點。”在田文平看來,有些海拔1500米的區(qū)域,按照劃分區(qū)域,應(yīng)該屬于重點保護區(qū),確定為主梁后,仍將其歸入到了核心保護區(qū)內(nèi)予以保護。因為經(jīng)過修訂,秦嶺生態(tài)環(huán)境保護模式在原來規(guī)定的基礎(chǔ)上形成了以海拔為基準礎(chǔ)、“海拔+區(qū)塊+生態(tài)廊道”為特色依托的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護模式,這也體現(xiàn)了保護的整體性、系統(tǒng)性和原真性,避免過去秦嶺保護“孤島”現(xiàn)象的發(fā)生。

建立保護規(guī)劃體系讓責(zé)任落實

　　9月24日下午,在陜西省十三屆人大常委會第十三次會議分組審議現(xiàn)場,醒目的秦嶺保護規(guī)劃分區(qū)圖、保護單元圖“上墻”,供組成人員審議時參考。

　　“經(jīng)過修訂,形成了以省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以省級專項規(guī)劃為依托,以設(shè)區(qū)的市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系,輔之以省、市、縣三級分區(qū)保護圖,更有利于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任落地落實和精細化管理。”何少林介紹說。

　　《條例》第十三條明確,陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護委員會應(yīng)組織發(fā)展改革等行政主管部門,結(jié)合國家和本省國土空間規(guī)劃要求,依法編制省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃,報省人民政府批準后公布實施,并報省人民代表大會常務(wù)委員會備案;設(shè)區(qū)的市根據(jù)省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃,組織編制本行政區(qū)域秦嶺生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃,繪制本行政區(qū)域內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃分區(qū)保護圖,經(jīng)本級人民政府批準后公布實施;縣(市、區(qū))依據(jù)省、設(shè)區(qū)的市規(guī)劃要求,結(jié)合實際,制定秦嶺生態(tài)環(huán)境保護實施方案,繪制本行政區(qū)域內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃分區(qū)保護詳圖,經(jīng)本級人民政府批準后公布實施。

　　此外,《條例》規(guī)定,設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)按照秦嶺生態(tài)環(huán)境保護標志、標牌、界樁設(shè)置標準和辦法,設(shè)置核心保護區(qū)、重點保護區(qū)和一般保護區(qū)的保護標志、標牌、界樁。秦嶺生態(tài)環(huán)境保護標志、標牌、界樁設(shè)置標準和辦法,由省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護委員會制定公布。

　　《條例》第十四條第二款明確了專項規(guī)劃由省級有關(guān)部門組織編制,并對專項規(guī)劃的審查、批準及備案作了規(guī)定。

損害賠償制度先于國家立法

　　“《條例》的另一個創(chuàng)新點在于,先于國家立法規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。目前,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度沒有國家法律依據(jù),只有國家政策。這是在沒有上位法規(guī)定的前提下,結(jié)合陜西實際和秦嶺保護緊迫性作出的創(chuàng)新,明確了賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人和賠償方式,有利于我們更好地保護秦嶺。”《條例》專家論證會成員、西北農(nóng)林科技大學(xué)教授田義文在接受采訪時表示。

　　《條例》第七十一條規(guī)定,省、設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)組織實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,指定相關(guān)部門或者機構(gòu)負責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作,依法追究損害秦嶺生態(tài)環(huán)境單位和個人的賠償責(zé)任。

　　此外,《條例》還增加了“約談制度”,提高了處罰標準,加大了處罰力度,大大增加了違法成本。

　　《條例》第七十條規(guī)定,對秦嶺生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況持續(xù)下降或者未完成秦嶺生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況改善目標的地區(qū),省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護委員會應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門約談有關(guān)設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府的主要負責(zé)人。約談情況應(yīng)當(dāng)向社會公開。

　　《條例》第七十三條規(guī)定,各級人民政府、縣級以上負有秦嶺生態(tài)保護監(jiān)管職責(zé)的部門和機構(gòu)的公職人員在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作中違反本條例規(guī)定,有下列情形之一的,比如“未按照規(guī)定要求編制規(guī)劃、實施方案或者弄虛作假的……”對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予記過、記大過處分;情節(jié)較重的,給予降級或者撤職處分;情節(jié)嚴重,造成秦嶺生態(tài)環(huán)境和資源破壞等嚴重后果的,給予開除處分,其主要負責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。