黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》,明確提出“全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度”的發(fā)展目標(biāo)。政府權(quán)責(zé)清單制度是中國特色社會主義行政體制改革的主要內(nèi)容,也是推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心要素。全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度必須建立在構(gòu)建科學(xué)合理的實行路徑之上,明確實行基礎(chǔ)、實行條件、實行規(guī)范和實行保障,將黨的指導(dǎo)思想融入具體的政府改革實踐。

　　科學(xué)界定政府間權(quán)責(zé)關(guān)系

　　政府間權(quán)責(zé)關(guān)系界定的科學(xué)合理程度直接關(guān)系到制度實行的有效性,因此政府間權(quán)責(zé)關(guān)系界定是地方政府權(quán)責(zé)清單制度實行的基礎(chǔ)。界定政府間權(quán)責(zé)關(guān)系主要從兩個方面出發(fā)。

　　一是從宏觀層面厘清政府的角色權(quán)責(zé),即政府與市場、社會的權(quán)責(zé)邊界,明確政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中“應(yīng)該做什么”和“不應(yīng)該做什么”。將政府的權(quán)責(zé)范疇與市場、社會進(jìn)行明確劃分,將應(yīng)該由政府履行的職責(zé)劃入政府權(quán)責(zé)清單之中,而屬于市場和社會的職責(zé)則納入市場機(jī)制和社會治理的范疇之中。

　　二是明確各級政府的權(quán)責(zé)范疇。根據(jù)我國“五級”政府體系,我國政府縱向上可劃分為中央政府、地方政府和基層政府三大范疇。應(yīng)梳理各級政府的具體權(quán)責(zé),明確各級政府的權(quán)責(zé)清單內(nèi)容。同時,依據(jù)各級政府部門“三定”規(guī)定,理順政府機(jī)構(gòu)間的職能職責(zé)關(guān)系,建立協(xié)同導(dǎo)向的橫向機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)框架,使政府權(quán)責(zé)關(guān)系的界定更加細(xì)化。

　　總之,政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的界定就是綜合宏觀政府權(quán)責(zé)、縱向政府間權(quán)責(zé)、橫向機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé),形成權(quán)責(zé)清單“輪廓”,明確各級政府及機(jī)構(gòu)“應(yīng)該做什么”和“應(yīng)該怎么做”,構(gòu)建政府權(quán)責(zé)清單制度實行的基本框架,為全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度奠定堅實的基礎(chǔ)。

　　設(shè)置權(quán)責(zé)清單制度實施標(biāo)準(zhǔn)

　　實施標(biāo)準(zhǔn)是政府權(quán)責(zé)清單制度有效實行的條件。當(dāng)前各級政府權(quán)責(zé)清單制度中的各類標(biāo)準(zhǔn)較為混亂,甚至存在法律依據(jù)不明、簡單人為認(rèn)定的問題。因此,要從科學(xué)、合理的角度對權(quán)責(zé)清單制度的實施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置。地方政府權(quán)責(zé)清單制度的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾個方面。

　　一是權(quán)責(zé)清單類別事項標(biāo)準(zhǔn)化。因不同地區(qū)各級地方政府對權(quán)責(zé)清單內(nèi)容與權(quán)責(zé)類型的理解存在偏差,造成清單類別劃分不統(tǒng)一,引發(fā)不同地區(qū)各級政府間權(quán)責(zé)清單具體事項劃分的混亂。所以,需要通過標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置來統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單中權(quán)責(zé)類別事項劃分。具體以縱向政府與橫向機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系界定為基礎(chǔ),細(xì)化分類不同層級政府及機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)內(nèi)容,并建立權(quán)責(zé)類別及事項標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制,實現(xiàn)權(quán)責(zé)在各級政府及機(jī)構(gòu)間的“定向”“定位”“定格”。

　　二是權(quán)責(zé)清單結(jié)構(gòu)要素標(biāo)準(zhǔn)化。地方政府權(quán)責(zé)清單的結(jié)構(gòu)要素即清單應(yīng)設(shè)置哪些要素項目,以完整體現(xiàn)權(quán)責(zé)清單的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。政府權(quán)責(zé)清單結(jié)構(gòu)要素的標(biāo)準(zhǔn)化可以嘗試通過統(tǒng)一事項名稱、事項編碼、權(quán)責(zé)類別、設(shè)定依據(jù)、實施主體、追責(zé)程序、監(jiān)督方式等來實現(xiàn)。

　　三是權(quán)責(zé)清單來源依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。權(quán)責(zé)清單本質(zhì)上是現(xiàn)行法律體系下政府的一種“理權(quán)”,而如何實現(xiàn)依法“理權(quán)”就需要統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單來源依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國法律法規(guī)的“權(quán)重”,明確“憲法—法律—法規(guī)—規(guī)范性文件—具體政策”的順序標(biāo)準(zhǔn),嘗試使權(quán)責(zé)清單制定的來源依據(jù)能夠形成較為規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),降低來源依據(jù)的模糊性與雜亂性,消除權(quán)責(zé)清單分散制定、單線作業(yè)的問題。

　　四是權(quán)責(zé)清單發(fā)布主體載體標(biāo)準(zhǔn)化。當(dāng)前各級政府存在權(quán)責(zé)清單發(fā)布主體不統(tǒng)一,政府、部門、委托機(jī)構(gòu)發(fā)布并存。同時,發(fā)布載體也存在較大差異,傳統(tǒng)方式與網(wǎng)絡(luò)新媒體方式雜糅。因此,要探索政府權(quán)責(zé)清單發(fā)布主體與載體的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單的發(fā)布主體與載體,加強(qiáng)發(fā)布主體的法律代表性和行政權(quán)威性,提升發(fā)布載體即時性和透明性。

　　統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單制度運行程序

　　運行程序是政府權(quán)責(zé)制度實行的主體部分,決定了權(quán)責(zé)制度建設(shè)與實行能否保持穩(wěn)定的有效性,是權(quán)責(zé)清單實行的規(guī)范。統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單運行程序需要從明確要素、確立流程、細(xì)化內(nèi)容和反饋調(diào)適等方面入手。

　　首先,明確制度實行的核心要素。在界定各級政府及機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上,確立權(quán)責(zé)清單制度的實行主體、權(quán)責(zé)名稱、設(shè)定依據(jù)、履行方式等核心要素,確保地方政府權(quán)責(zé)清單制度實行的準(zhǔn)確性和完整性。

　　其次,確立制度實行的指南與流程。以政府治理現(xiàn)代化建設(shè)要求中的優(yōu)化、協(xié)同、高效為指南,在確立政府權(quán)責(zé)類別事項標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,借助現(xiàn)代管理技術(shù)逐步制定完善的制度實行指南及運行流程,明確制度實行各環(huán)節(jié)的目標(biāo)導(dǎo)向、承辦主體、辦理標(biāo)準(zhǔn)、事務(wù)時限、監(jiān)督方式、責(zé)任界定和應(yīng)急管理等,提高權(quán)責(zé)清單制度實行的規(guī)范化水平和有效性程度。

　　再次,細(xì)化權(quán)責(zé)清單具體內(nèi)容?；跈?quán)責(zé)清單制度類別事項標(biāo)準(zhǔn),以縱向?qū)蛹壓蜋M向機(jī)構(gòu)為框架,細(xì)化權(quán)責(zé)清單的具體內(nèi)容,使內(nèi)容具化到中微觀層面,制度實行則對應(yīng)到各政府層級及機(jī)構(gòu)層面。

　　最后,實現(xiàn)權(quán)責(zé)清單制度信息反饋與動態(tài)調(diào)適。通過權(quán)責(zé)清單適時公開機(jī)制實現(xiàn)權(quán)責(zé)清單制度信息的有效反饋,形成“意見表達(dá)—意見綜合—決策—政策施行—信息反饋—政策修正”的科學(xué)程序。在信息有效反饋的基礎(chǔ)上,根據(jù)法律法規(guī)立改釋廢、機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整等情況,不斷完善國家機(jī)構(gòu)職能體系,探索建立政府權(quán)責(zé)清單制度的動態(tài)調(diào)適機(jī)制。

　　綜上所述,政府權(quán)責(zé)清單制度運行程序體現(xiàn)為“核心要素—導(dǎo)向指南—運行流程—細(xì)化清單—信息反饋—動態(tài)調(diào)整”的“閉環(huán)”模式。

　　完善權(quán)責(zé)清單制度效能評估機(jī)制

　　效能評估是地方政府權(quán)責(zé)清單制度實行成效的“評價”機(jī)制與實行偏差的“糾偏”方式。政府權(quán)責(zé)清單制度的效能評估以指標(biāo)評估法為基礎(chǔ)方法展開。

　　首先,確立指標(biāo)體系與操作模式。建立權(quán)責(zé)清單制度效能評估的指標(biāo)體系,包括一級指標(biāo)、二級指標(biāo)與具體事項指標(biāo)等,并擬定效能評估的前置條件。在指標(biāo)體系確立后,將清單中的權(quán)責(zé)事項分類對應(yīng)到指標(biāo)體系中,形成“雙向?qū)?yīng)”的類別比對操作模式。

　　其次,明確信息篩選與數(shù)據(jù)檢驗方法。通過調(diào)研、問卷與大數(shù)據(jù)技術(shù)等方式搜集權(quán)責(zé)清單制度實行中的各類數(shù)據(jù),依據(jù)指標(biāo)體系對其進(jìn)行分類細(xì)化,篩選具有代表性的數(shù)據(jù)樣本和數(shù)據(jù)信息作為效能評估的“原材料”。同時,通過數(shù)據(jù)信息處理技術(shù),對相關(guān)的數(shù)據(jù)樣本和數(shù)據(jù)信息進(jìn)行檢驗,保證效能評估材料的科學(xué)性和合理性。

　　最后,建立評估機(jī)制框架。依據(jù)指標(biāo)體系、操作模式和數(shù)據(jù)分類建立起權(quán)責(zé)清單制度的評估機(jī)制框架,使其成為處理各類權(quán)責(zé)清單樣本數(shù)據(jù)的“通項公式”。同時,拓展制度監(jiān)督渠道,廣泛接納社會組織、企業(yè)及公民個人的監(jiān)督,保證地方政府權(quán)責(zé)清單制度實行的有效性與合理性。

　　(本文系江蘇省社科基金青年項目“政府職責(zé)視閾下的大部門體制優(yōu)化路徑研究”(20ZZC003)階段性成果)

　　(作者單位:南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院)