□ 范銘

　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)戶承包以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，對(duì)集體所有或國家所有的由農(nóng)民集體使用的土地進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利。承包土地不得用于非農(nóng)建設(shè)，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。其中，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為50年至70年。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣。

　　一、目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)立法和實(shí)踐情況

　　2018年12月，第十三屆全國人大常委會(huì)對(duì)農(nóng)村土地承包法進(jìn)行了修改，明確了承包方“可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”。同時(shí)規(guī)定，“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”。由此，土地經(jīng)營權(quán)既呈現(xiàn)為與承包權(quán)相融合的狀態(tài)，還呈現(xiàn)出與承包權(quán)相分離的狀態(tài)。

　　在實(shí)踐方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)給農(nóng)民承包地一個(gè)合法的“身份證”，一是維護(hù)了農(nóng)民合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性。賦予了農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，為農(nóng)民吃上了“定心丸”。二是促進(jìn)農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快推動(dòng)家庭承包地轉(zhuǎn)讓、互換以及其他方式的土地流轉(zhuǎn)。但從具體規(guī)定來看，其內(nèi)容大多通過“不得”“鼓勵(lì)”等字眼進(jìn)行表達(dá)，具有較強(qiáng)的原則性。相關(guān)政策對(duì)于匡正土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)失靈帶來的負(fù)面效應(yīng)方面還未給予充分的重視，仍需進(jìn)一步建立相對(duì)具體的土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)制度規(guī)則。

　　二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)存在的問題

　　一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入條件及標(biāo)準(zhǔn)不明確：農(nóng)村土地承包法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)受讓方的基本條件為“具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)”。然而，滿足這一條件具體需要達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)尚不明確。而針對(duì)社會(huì)資本，根據(jù)農(nóng)村土地承包法第45條的規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。”但由于沒有進(jìn)一步作出具體的制度安排，導(dǎo)致目前這三項(xiàng)制度并未在全國普遍建立。以筆者曾經(jīng)工作的縣區(qū)為例：某村有集體茶園50多畝，2007年9月某茶業(yè)公司與村委會(huì)簽訂承包合同，承包期為50年，并辦理了50畝茶園的林權(quán)證。10月，由擔(dān)保公司擔(dān)保，茶業(yè)公司向銀行申請(qǐng)了100萬元的擔(dān)保貸款。而林權(quán)證作為反擔(dān)保，由茶業(yè)公司抵押給擔(dān)保公司。2008年，茶業(yè)公司宣告破產(chǎn)，銀行隨即起訴，要求償還貸款。擔(dān)保公司償還貸款后，要求用林權(quán)證作為抵押物進(jìn)行司法拍賣，用于償還擔(dān)保的100萬元。由此，茶業(yè)公司每年應(yīng)當(dāng)給村委會(huì)支付的承包費(fèi)就此中斷，而此類情況在當(dāng)前農(nóng)村普遍存在。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)事前預(yù)防和事中監(jiān)管制度缺失：農(nóng)村土地承包法明確將價(jià)格協(xié)商作為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的主要原則，實(shí)踐中卻由鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)價(jià)格的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。此種非市場(chǎng)定價(jià)方式雖然在一定程度上可以節(jié)約土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的談判成本，但也增加了扭曲土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)。其次，缺乏流轉(zhuǎn)后的事中行為規(guī)制制度。土地經(jīng)營權(quán)可以再流轉(zhuǎn)是好事，但也為土地的“囤積”提供了機(jī)會(huì)，很有可能造成大量土地經(jīng)營權(quán)集中在少數(shù)經(jīng)營者手中，出現(xiàn)土地“炒作”、多次擔(dān)保抵押或新型壟斷行為，引起市場(chǎng)秩序混亂、基層矛盾突出等問題。例如：某茶業(yè)公司在簽訂承包合同、辦理了林權(quán)證后，轉(zhuǎn)手又辦理了抵押登記，而這種行為并未在合同中約定。實(shí)踐中，大多數(shù)村委會(huì)并無前瞻性的法律意識(shí)對(duì)此作出判斷或約定。而諸如此類的土地經(jīng)營權(quán)交易是否存在以資源換貸款、以優(yōu)質(zhì)資源換不良資產(chǎn)的嫌疑，我們還有待查證。但如何在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包中約束市場(chǎng)主體的交易行為，筆者認(rèn)為在監(jiān)管制度建設(shè)上還有待加強(qiáng)。三是村集體經(jīng)濟(jì)組織在承包經(jīng)營法律關(guān)系中責(zé)任過大，導(dǎo)致矛盾集中，公信力下降。當(dāng)下，村集體經(jīng)濟(jì)組織是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)力量。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)，或農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都充當(dāng)著“中轉(zhuǎn)站”式的服務(wù)角色;目前，我國實(shí)行村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)規(guī)定：“村黨組織負(fù)責(zé)人可以通過法定程序擔(dān)任村集體經(jīng)濟(jì)組織理事長(zhǎng)。”這樣一來，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人與村“兩委”負(fù)責(zé)人實(shí)際實(shí)行了“三職一肩挑”?，F(xiàn)實(shí)中，村集體經(jīng)濟(jì)組織既要與農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，又要與合作企業(yè)簽訂承包分紅協(xié)議。市場(chǎng)交易行為與政府委托行為交織，實(shí)際操作壓力過大。“一肩挑”下的村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人在承包經(jīng)營法律關(guān)系中責(zé)任過大，導(dǎo)致矛盾集中、農(nóng)村基層組織公信力下降。

　　三、推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革的建議

　　一是要明確農(nóng)村土地經(jīng)營者準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立事前預(yù)警機(jī)制。筆者認(rèn)為：土地經(jīng)營權(quán)受讓方的基本條件為“具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)”，此舉容易使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至不合適的土地經(jīng)營者手中，產(chǎn)生較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)兼具靈活性和確定性的標(biāo)準(zhǔn)。例如：對(duì)合作社的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力主要限定在農(nóng)戶參與情況、村集體扶持情況、人才引進(jìn)情況相關(guān)，建議可依據(jù)不同主體對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類型化區(qū)分，并明確一般情況下的最低標(biāo)準(zhǔn)。例如：對(duì)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社限定農(nóng)戶參與比例和脫貧戶參與比例;對(duì)社會(huì)資本限定從業(yè)人員的農(nóng)業(yè)技術(shù)等級(jí)等。從農(nóng)地承包的準(zhǔn)入一開始，就杜絕非農(nóng)企業(yè)或非專業(yè)合作社打著“鄉(xiāng)村振興”的旗號(hào)承包農(nóng)用地。

　　二是要建立三方審核機(jī)制，嚴(yán)控不良資本進(jìn)入農(nóng)村土地交易市場(chǎng)。建議對(duì)資質(zhì)信用條件作出明確統(tǒng)一要求。建立基層政府與市場(chǎng)監(jiān)管部門、稅務(wù)部門、銀監(jiān)部門風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)承包土地的企業(yè)，尤其是工商企業(yè)等社會(huì)資本的征信、運(yùn)營情況、信貸狀況、項(xiàng)目審查、風(fēng)險(xiǎn)控制等內(nèi)容進(jìn)行全面核查，以確保“主體適合，項(xiàng)目可行”。

　　三是要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)中加入風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的內(nèi)容。一是設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保證金：要求參與流轉(zhuǎn)、簽訂合同的市場(chǎng)主體繳納合理資金，為土地流轉(zhuǎn)中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)提供保障。二是設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金：由村集體預(yù)留資產(chǎn)防范風(fēng)險(xiǎn)，才能讓承包流轉(zhuǎn)合同更有安全性，也能讓村“兩委”負(fù)責(zé)人從村集體經(jīng)濟(jì)組織的尷尬地位中解脫出來，安心工作、大膽干事，確保基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　(作者系漢中市政協(xié)辦公室行政管理科科長(zhǎng))