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改革開放40年 聽親歷者講述40年立法故事

2018-12-19 22:42:12  來源:陜西傳媒網(wǎng)  


[摘要]1978年,黨的十一屆三中全會(huì)召開,拉開了我國改革開放的偉大序幕。1979年7月1日,在五屆全國人大第二次會(huì)議上,7部法律破繭而出,我國立法工作全面恢復(fù)。...

十二屆全國人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽:

處理好立法與改革的關(guān)系

  1978年,黨的十一屆三中全會(huì)召開,拉開了我國改革開放的偉大序幕。1979年7月1日,在五屆全國人大第二次會(huì)議上,7部法律破繭而出,我國立法工作全面恢復(fù)。

  “40年,我國的立法工作與改革開放是相伴而生、相伴而行。” 十二屆全國人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽說,要處理好立法與改革的關(guān)系。立法是把穩(wěn)定的、成熟的社會(huì)關(guān)系上升為法,把社會(huì)關(guān)系用法的形式固定下來,它追求的是穩(wěn)定性。立法的特點(diǎn)是“定”。改革恰恰是對(duì)原來定下的、但不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度、做法進(jìn)行改變,是制度自我完善的一個(gè)手段。改革的特點(diǎn)是“變”。

  在喬曉陽看來,我們經(jīng)歷了從“先改革后立法”到“邊改革邊立法”再到“凡屬重大改革必須于法有據(jù)”幾個(gè)階段。每個(gè)階段又有不同的特點(diǎn),比如從立法“有比沒有好”“快搞比慢搞好”“宜粗不宜細(xì)”,到“能明確的盡量明確、能具體的盡量具體”。

  喬曉陽回憶,1989年制定行政訴訟法,確立“民告官”制度時(shí),一些專家學(xué)者不滿意,認(rèn)為法院受案范圍太窄,一是限制在行政機(jī)關(guān)的“具體行政行為”才可以告,二是限制在侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)才可以告。

  全國人大常委會(huì)法工委的立法大事記記錄了這樣一個(gè)情況:因?yàn)樾姓V訟法的制定,有一個(gè)市的多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辭職,他們說“沒法干了,過去無法我有辦法,現(xiàn)在有法我沒辦法了”。

  “這是當(dāng)時(shí)的歷史條件。在當(dāng)時(shí)歷史條件下,寧可起點(diǎn)低一點(diǎn),也要先把這個(gè)行政訴訟制度建立起來。”喬曉陽說,經(jīng)過多年實(shí)踐,2014年全國人大對(duì)行政訴訟法進(jìn)行了比較大的修改,比如把“具體行政行為”改為“行政行為”,刪除了“具體”二字;受案范圍從“行政機(jī)關(guān)”擴(kuò)大到“規(guī)章授權(quán)的組織”;把原來列舉的受理8個(gè)方面的事項(xiàng)增加到12個(gè)方面,擴(kuò)大到人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的其他權(quán)利;還規(guī)定法院對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件可以進(jìn)行附帶性審查等。這樣修改以后各方面就比較滿意了。

  “改革開放早期,我經(jīng)常講,立法要‘既好看又好吃’,‘好看’就是肯定現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),這個(gè)法律還要體現(xiàn)改革的方向,還要有時(shí)代性;‘好吃’就是能下得去嘴,能把法律的規(guī)定落到實(shí)處,不能不顧實(shí)際去遷就形式和理論上的完美。要把法律的穩(wěn)定性、可行性、前瞻性結(jié)合起來。”喬曉陽說。

  “1979年刑法是192條,1997年修訂的刑法變成了452條,之后隨著實(shí)踐的發(fā)展又先后通過了10個(gè)刑法修正案,法律條文越來越多,越來越具體。”在喬曉陽看來,現(xiàn)在與改革開放早期的情況大不相同了,經(jīng)過40年的努力,中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善,國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面都實(shí)現(xiàn)了有法可依,特別是我國的立法在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷地精細(xì)化,增加可操作性。立法的內(nèi)容越來越具體,也越來越全面。

十一屆全國人大法律委員會(huì)主任委員胡康生:

科學(xué)立法 民主立法

  “在立法崗位工作28年,深感立法不容易,形成中國特色社會(huì)主義法律體系不容易。”十一屆全國人大法律委員會(huì)主任委員胡康生感慨。

  胡康生回憶,制定物權(quán)法是一項(xiàng)重大改革。“當(dāng)時(shí),對(duì)制定這部法爭論很大,尤其是關(guān)于平等保護(hù)物權(quán)的法治原則,即對(duì)國家、集體和個(gè)人的物權(quán)是否應(yīng)該平等保護(hù),有多種不同的看法。正因如此,物權(quán)法前后經(jīng)過8次審議,審議次數(shù)之多,在立法史上是第一次。”

  關(guān)于平等保護(hù)物權(quán),涉及經(jīng)濟(jì)體制改革和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的一場(chǎng)事關(guān)改革的重大爭論。胡康生回憶,當(dāng)時(shí),全國人大常委會(huì)委員長指示胡康生專門聽取專家的意見。事后,有專家說,國家立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)同志如此重視和聽取反對(duì)意見,這本身就是我國政治生活中的一個(gè)很大的進(jìn)步,為此感到高興和欣慰。

  胡康生說,爭論的焦點(diǎn)一是“平等保護(hù)”的原則會(huì)否定憲法“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的原則;二是法律上保護(hù)所有主體的物權(quán),實(shí)際上可能只是保護(hù)極少數(shù)人的物權(quán),只有強(qiáng)調(diào)保護(hù)國家和集體的財(cái)產(chǎn)權(quán),私人財(cái)產(chǎn)權(quán)才能得到可靠的保護(hù);三是“平等保護(hù)”背離社會(huì)主義原則,沒有維護(hù)社會(huì)主義公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度。

  全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此高度重視,一再強(qiáng)調(diào),對(duì)國家的、集體的、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)實(shí)行平等保護(hù),是憲法規(guī)定的原則,必須正確理解憲法確定的基本經(jīng)濟(jì)制度,準(zhǔn)確把握憲法遵循的原則。我國實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),而公平競爭、平等保護(hù)、優(yōu)勝劣汰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法則,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,各種市場(chǎng)主體都是平等的,享有平等的地位和權(quán)利,遵循相同的規(guī)則,承擔(dān)相同的民事責(zé)任。要正確認(rèn)識(shí)非公有制經(jīng)濟(jì)的地位和作用,堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”。

  “物權(quán)法的制定,是黨領(lǐng)導(dǎo)立法,科學(xué)立法、民主立法的一個(gè)典范,創(chuàng)造了多個(gè)第一次。”胡康生總結(jié),一是2007年1月16日,中央發(fā)文要求加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),做好組織學(xué)習(xí)、宣傳和代表審議的工作。二是2006年12月22日,遵照黨中央指示,中央統(tǒng)戰(zhàn)部召開“物權(quán)法草案通報(bào)會(huì)”,向各民主黨派中央、全國工商聯(lián)、無黨派人士通報(bào)情況,聽取意見。三是2007年1月24日,全國人大常委會(huì)辦公廳舉行物權(quán)法草案視頻報(bào)告會(huì),講解物權(quán)法草案的主要內(nèi)容,做好代表大會(huì)審議的準(zhǔn)備工作。報(bào)告會(huì)在全國31個(gè)省、區(qū)、市和5個(gè)較大市的人大常委會(huì)設(shè)立分會(huì)場(chǎng),共約3100人出席。四是物權(quán)法草案經(jīng)人大常委會(huì)7次審議,再交代表大會(huì)審議,共8次審議,創(chuàng)審議次數(shù)之最。五是立法部門第一次專門請(qǐng)對(duì)法律草案提出反對(duì)意見的同志面對(duì)面聽取意見。六是物權(quán)法經(jīng)代表大會(huì)審議通過后不久,中央政治局組織集體學(xué)習(xí)講座,帶頭學(xué)習(xí),推進(jìn)物權(quán)法實(shí)施。

十屆全國人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇:

破產(chǎn)制度逐步建立完善

  立法是依法治國的前提。改革開放40年,立法工作取得重大成就。截至2018年11月,我國現(xiàn)行有效的法律269部、行政法規(guī)755部、地方性法規(guī)1.2萬多部,中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并在不斷完善。“改革開放和民主法治,二者相伴而行,相輔相成,相得益彰。”十屆全國人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇說。

  1986年3月9日,國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提請(qǐng)審議企業(yè)破產(chǎn)法草案。常委會(huì)法工委旋即將草案發(fā)各省(市、區(qū))人大常委會(huì)和中央有關(guān)部門征求意見,并組織調(diào)研組先后赴多地進(jìn)行調(diào)查研究。

  “從征求意見和調(diào)查研究的情況看,各地方、各方面一種意見認(rèn)為制定這部法律很有必要,有利于企業(yè)優(yōu)勝劣汰;另一種意見認(rèn)為當(dāng)時(shí)出臺(tái)這部法律的條件尚不成熟,建議暫緩立法。”楊景宇說。

  委員長會(huì)議經(jīng)研究,曾將審議企業(yè)破產(chǎn)法草案先后列入六屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議、第十七次會(huì)議的議程。在審議中,常委會(huì)組成人員分歧始終很大。楊景宇回憶,全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的11名委員中有9人不同意當(dāng)時(shí)制定企業(yè)破產(chǎn)法,法律委員會(huì)的多數(shù)委員不同意當(dāng)時(shí)制定企業(yè)破產(chǎn)法。

  為統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、達(dá)成共識(shí),在常委會(huì)第十七次會(huì)議期間,委員長會(huì)議決定召開聯(lián)組會(huì),常委會(huì)全體組成人員參加,敞開問題充分討論,視情況再?zèng)Q定。聯(lián)組會(huì)連續(xù)開了3天。贊成和不贊成當(dāng)時(shí)制定企業(yè)破產(chǎn)法的兩種意見大約各占一半。媒體報(bào)道了全國人大常委會(huì)審議企業(yè)破產(chǎn)法草案紀(jì)實(shí),引起全社會(huì)廣泛關(guān)注,眾多企業(yè)和企業(yè)職工的反映尤為強(qiáng)烈。

  楊景宇回憶,法律委員會(huì)對(duì)草案反復(fù)進(jìn)行修改,特別是對(duì)這部法律的可行性問題經(jīng)過認(rèn)真慎重研究,改了兩點(diǎn):一是縮小本法的適用范圍,將草案規(guī)定的本法適用國營企業(yè)、中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)、集體所有制企業(yè)和其他企業(yè)的破產(chǎn)處理,修改為僅適用于國營企業(yè);二是將本法作為試行法,名稱改為國有企業(yè)破產(chǎn)法(試行)。

  此后,法律委召開會(huì)議,同意一些常委委員提出的意見,建議將本法的名稱修改為企業(yè)破產(chǎn)法(試行),并將草案最后一條修改為:“本法自全民所有制工業(yè)企業(yè)法實(shí)施滿三個(gè)月之日起試行,試行的具體部署和步驟由國務(wù)院規(guī)定。”

  在充分發(fā)揚(yáng)民主、就重大問題達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上,常委會(huì)第十八次會(huì)議舉行全體會(huì)議,出席110人,會(huì)議以101票贊成、9票棄權(quán)的表決結(jié)果,通過了企業(yè)破產(chǎn)法(試行)。

  企業(yè)破產(chǎn)法(試行)經(jīng)過試點(diǎn),積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)了相關(guān)法律相繼出臺(tái)。1988年4月13日七屆全國人大第一次會(huì)議通過了全民所有制工業(yè)企業(yè)法,1993年12月29日八屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了公司法,1997年2月23日八屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過了合伙企業(yè)法,1999年8月30日九屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法,等等。

  楊景宇說,這些與破產(chǎn)制度相關(guān)的法律相繼頒布實(shí)施后,2006年8月27日十屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了企業(yè)破產(chǎn)法,我國比較完備的企業(yè)破產(chǎn)制度終于建立起來。

全國人大常委會(huì)法工委原副主任張春生:

搭建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系框架

  黨的十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了從“以階級(jí)斗爭為綱”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的歷史性轉(zhuǎn)變。立法是如何發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用的?

  全國人大常委會(huì)法工委原副主任張春生認(rèn)為,從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)我們是有一條路線圖的,這個(gè)路線圖不是事先畫出來的,它是實(shí)踐探索的結(jié)果。如果仔細(xì)回顧1979年以后的立法,可以看到,立法是緊貼這條路線圖來進(jìn)行的。

  “首先是制定中外合資經(jīng)營企業(yè)法,給人的印象是對(duì)外開放,利用外資,一共15個(gè)條文?,F(xiàn)在回想起來,這15個(gè)條文是開放的同時(shí)啟動(dòng)了改革。一是開啟了保護(hù)私有資產(chǎn)的先河,明確規(guī)定保護(hù)外國投資者的投資,包括現(xiàn)金、設(shè)備、凈利潤。二是在總的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)開辟了一塊市場(chǎng),規(guī)定產(chǎn)供銷活動(dòng)完全由其董事會(huì)自主決定,只是報(bào)主管部門備案,一切經(jīng)營活動(dòng)都依照合同進(jìn)行,并不予干預(yù)。”張春生說。

  在張春生看來,第二件有標(biāo)志意義的事件是制定專利法和商標(biāo)法。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,國務(wù)院有商標(biāo)注冊(cè)條例,要求企業(yè)的全部產(chǎn)品都必須注冊(cè),在注冊(cè)書上要保證商品質(zhì)量。推進(jìn)商品經(jīng)濟(jì),是強(qiáng)制注冊(cè)還是自愿注冊(cè)?這在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部也有爭論。最后還是自愿注冊(cè)占了上風(fēng),因?yàn)樽?cè)不注冊(cè)商標(biāo),創(chuàng)不創(chuàng)品牌是企業(yè)的自主行為,別人不應(yīng)干預(yù)。你只要注冊(cè),國家就保護(hù)你的商標(biāo)專用權(quán)。

  “第三件大事是合同法立法,它和民法典立法一樣,走了一條從‘零售’到‘批發(fā)’的道路。改革是逐步推進(jìn)的。1981年制定經(jīng)濟(jì)合同法,1985年制定涉外經(jīng)濟(jì)合同法,1987年又制定技術(shù)合同法。”張春生回憶。

  1986年,民法通則制定。

  “民法通則分量很重,從法理上說,它堅(jiān)持改革方向,抓住平等這個(gè)民法基本原則,從制度上把經(jīng)濟(jì)方面的民事活動(dòng),特別是橫向主體的經(jīng)濟(jì)往來從行政管理中剝離出來,形成了單獨(dú)的民事法律關(guān)系,改變了由計(jì)劃體制包攬一切的局面。這件事不可小看,實(shí)際上是為走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從法制上搭建了一座橋梁。”張春生說。

  1988年通過憲法修正案,以憲法的制度肯定了私營經(jīng)濟(jì)的合法化,允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是交易經(jīng)濟(jì),不能國家自己和自己做交易,勢(shì)必要引出私營企業(yè)來。土地使用權(quán)原來是不能轉(zhuǎn)讓的,現(xiàn)在土地使用權(quán)變成了一個(gè)‘大商品’,可以轉(zhuǎn)讓。這個(gè)舉措為后來的城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化,起到了重大的推進(jìn)作用。”張春生說。

  “如果仔細(xì)研究80年代以后的立法,從經(jīng)濟(jì)方面看走向,市場(chǎng)化軌跡是很明顯的,但不是完全一帆風(fēng)順的。1989年至1992年全國人大及其常委會(huì)共通過64部法律,但只有海商法一部涉及經(jīng)濟(jì)體制,其他的基本是行政法和其他門類法律。”張春生說,1992年鄧小平同志南方談話,黨的十四大召開,確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。這以后,公司法、證券法、社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法和合同法等一系列市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律相繼出臺(tái),使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系框架大致建立起來了。

編輯: 楊晶

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