□ 談火生

　　就人民政協(xié)而言，要樹(shù)立全過(guò)程協(xié)商的觀念：不僅要在議程設(shè)置階段，積極參政議政，推動(dòng)重要議題進(jìn)入決策過(guò)程;在政策方案形成過(guò)程中，加強(qiáng)與決策部門的溝通，實(shí)現(xiàn)協(xié)商與決策的無(wú)縫銜接。而且，還要充分發(fā)揮民主監(jiān)督職能，將協(xié)商延伸到政策執(zhí)行階段，推動(dòng)政策的有效實(shí)施。

　　一般來(lái)講，政策過(guò)程包括五個(gè)主要的階段：議程設(shè)置、政策形成、決策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商”。這個(gè)看似平常的表述體現(xiàn)了黨中央在社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)問(wèn)題上的高瞻遠(yuǎn)矚和對(duì)協(xié)商民主的深刻理解。首先，它區(qū)分了協(xié)商和決策兩種不同性質(zhì)的活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)協(xié)商服務(wù)于黨政部門的決策。決策權(quán)是專屬于黨政部門的，但是，在決策之前和決策之后，各種政治行為主體均可通過(guò)協(xié)商的方式參與政策過(guò)程。其次，它超越了西方協(xié)商民主理論和實(shí)踐對(duì)于協(xié)商和決策關(guān)系的認(rèn)識(shí)，從一開(kāi)始就要求將協(xié)商貫穿于政策的全過(guò)程。“決策之前”包含了議程設(shè)置、政策形成兩個(gè)階段;“決策實(shí)施之中”包含了政策執(zhí)行和政策評(píng)估兩個(gè)階段。

　　就人民政協(xié)而言，要落實(shí)中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》提出的這一要求，就必須樹(shù)立全過(guò)程協(xié)商的觀念：不僅要在議程設(shè)置階段，積極參政議政，推動(dòng)重要議題進(jìn)入決策過(guò)程;在政策方案形成過(guò)程中，加強(qiáng)與決策部門的溝通，實(shí)現(xiàn)協(xié)商與決策的無(wú)縫銜接。而且，還要充分發(fā)揮民主監(jiān)督職能，將協(xié)商延伸到政策執(zhí)行階段，推動(dòng)政策的有效實(shí)施。

　　人民政協(xié)應(yīng)該將協(xié)商的關(guān)口前移，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)議程設(shè)置階段的提前介入，以更敏銳的嗅覺(jué)捕捉問(wèn)題，并提前開(kāi)展調(diào)研，提出解決方案，從而推動(dòng)相關(guān)議題進(jìn)入黨和政府的政策過(guò)程。

　　問(wèn)題是，通過(guò)什么樣的機(jī)制才能做到這一點(diǎn)?全國(guó)政協(xié)第21次雙周協(xié)商座談會(huì)在這方面給了我們很多的啟示。

　　第一，重視與學(xué)術(shù)界的交流與合作，從學(xué)術(shù)界的研究成果中捕捉政策靈感。

　　第21次雙周協(xié)商座談會(huì)的議題是“建筑工人工傷維權(quán)”，這個(gè)議題并非政協(xié)人自己在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的，而是從學(xué)界的研究成果中借鑒而來(lái)。

　　2013年年初，十一、十二屆全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所研究員李藍(lán)收到單位同事轉(zhuǎn)交的一份調(diào)研報(bào)告，報(bào)告是由北京大學(xué)、香港理工大學(xué)等高校聯(lián)合發(fā)布的，報(bào)告中所披露的建筑工人工傷維權(quán)之路的艱難曲折讓李藍(lán)倍感震驚。于是，在2013年全國(guó)兩會(huì)上，李藍(lán)和宋鎮(zhèn)豪委員聯(lián)名提交了《關(guān)于國(guó)家應(yīng)重視建筑業(yè)農(nóng)民工的工傷醫(yī)保問(wèn)題的提案》，引起社會(huì)關(guān)注。這是這一議題正式進(jìn)入政協(xié)視野的開(kāi)始。

　　事實(shí)上，這樣一些在黨政部門看來(lái)比較邊緣性的議題，大多數(shù)時(shí)候都是首先由學(xué)術(shù)界和各種專業(yè)社會(huì)組織提出來(lái)的。德國(guó)思想家哈貝馬斯是協(xié)商民主理論最重要的思想家之一，他在20世紀(jì)90年代初提出雙軌制協(xié)商民主構(gòu)想時(shí)，也是鑒于歐洲戰(zhàn)后的重要議題首先來(lái)自于公共領(lǐng)域。

　　因此，政協(xié)要想在議題設(shè)置過(guò)程中占據(jù)先機(jī)，要加強(qiáng)與學(xué)界和社會(huì)組織的聯(lián)系與交流，注重發(fā)揮專家學(xué)者的作用，從他們的研究成果中尋找政策靈感，發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的“邊緣性議題”。

　　第二，充分運(yùn)用好政協(xié)自身的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)相關(guān)議題進(jìn)入政策議程。

　　學(xué)界的研究成果往往是“養(yǎng)在深閨人未識(shí)”，上述報(bào)告如果沒(méi)有李藍(lán)的提案，很可能就是在專業(yè)圈子中流傳而已。但是，李藍(lán)的提案將其從專業(yè)領(lǐng)域帶入了公眾的視野，并最終進(jìn)入了高層的視野。這要得益于政協(xié)這個(gè)平臺(tái)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

　　首先，政協(xié)具有高強(qiáng)度“聚光燈”的作用。每年的兩會(huì)，舉世矚目，當(dāng)一個(gè)有分量的議題在這個(gè)平臺(tái)上發(fā)布時(shí)，它所引起的關(guān)注度是學(xué)界的任何平臺(tái)所無(wú)法比擬的。2014年，全國(guó)政協(xié)分別以重點(diǎn)提案和大會(huì)發(fā)言的形式呼吁建立健全符合建筑業(yè)特點(diǎn)的工傷保險(xiǎn)制度。連續(xù)兩年，政協(xié)關(guān)于建筑業(yè)工人工傷保險(xiǎn)的提案引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注。

　　其次，政協(xié)具有“直通車”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，可以將相關(guān)的調(diào)研報(bào)告和政策建議直接報(bào)送最高決策層。2014年兩會(huì)后，全國(guó)政協(xié)將調(diào)研形成的《關(guān)于建筑工人工傷維權(quán)有關(guān)問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告》報(bào)送中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，引起最高決策層對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注，從而加快了這一議題進(jìn)入政策議程的步伐。

　　第三，充分發(fā)揮好政協(xié)專委會(huì)的作用，形成扎實(shí)的調(diào)研報(bào)告，提出建設(shè)性的政策建議。

　　由于決策者的時(shí)間精力是有限的，其注意力的分配決定了哪些議題可以被納入政策過(guò)程，哪些事項(xiàng)應(yīng)該被重點(diǎn)和優(yōu)先考慮。一個(gè)邊緣性議題，只有基于扎實(shí)調(diào)研，并提出了具有可操作性的政策建議，才能引起黨政部門的關(guān)注。

　　2014年1月、2月，全國(guó)政協(xié)副主席盧展工率領(lǐng)調(diào)研組，赴北京、江蘇、湖南等地，開(kāi)展專題調(diào)研。在調(diào)研和內(nèi)部的會(huì)議中，全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)與相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)同志密集溝通，使得調(diào)研真能撓到癢處、打到痛處，提出的對(duì)策建議更有可操作性。

　　正是建立在扎實(shí)調(diào)研的基礎(chǔ)上，2014年兩會(huì)后全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)報(bào)送的調(diào)研報(bào)告才會(huì)引起高層的關(guān)注，并最終讓這一議題進(jìn)入政策過(guò)程。

　　可以說(shuō)，第21次雙周協(xié)商座談會(huì)的籌備過(guò)程，也是人民政協(xié)推動(dòng)相關(guān)議題進(jìn)入實(shí)際決策的過(guò)程。2014年兩會(huì)后不久，在全國(guó)政協(xié)的推動(dòng)下，人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、中華全國(guó)總工會(huì)等四部門根據(jù)調(diào)研報(bào)告、大會(huì)發(fā)言和提案中反映的問(wèn)題，開(kāi)始起草《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》。“建筑工人工傷維權(quán)”這一涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題正式進(jìn)入政府部門的政策過(guò)程。

　　(作者系清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系副主任、教授，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想北京研究基地特約研究員)(轉(zhuǎn)自《人民政協(xié)報(bào)》)